[26] 除了要求尊重宪法文本之外，宪法文本主义还强调宪法学的研究应以宪法文本为中心。

在这种意义，对于贯彻禁止过剩给付的原则来说，政策制定阶段的充分授权和政策执行阶段的基准约束，是相关行政裁量规制完善的关键所在。所以，只有法规范和制度对权力分配做出科学合理的规定，赋予基层工作人员以必要的裁量权，基层工作人员也能够具有这种自觉和自信，才可能期待给付行政中的裁量更加得到尊重，从而更加充分地发挥其应有的作用，达至给付行政中对行政裁量统制的规范性要求：尊重行政是有生命之物 [13]初版序2的命题。

当这两种要件都明确而详细时，就不存在裁量的余地。虽然这种要求在某种程度上与制度性责任的范畴相关联，但是在社会福祉等给付行政领域中，为了避免或者减少对象者或者受给者受到社区的批判甚至忍受不必要的耻辱（stigma），则必须综合衡量公开与保密的利弊得失问题，需要将机密性（confidentiality）作为至上价值来考虑。对于赋予国民以积极地要求国家给付的权利的情形，基本权所发挥的作用是保障国民对于国家给付的分配参与。为了完全回避这种两难选择，其条件就是能够成立关于专职集团的目标价值的公共性合意，持续地保持对于专职集团的信赖。裁量基准最初或许只是采取通知形式的行政规则，因而只具有内部性效力，但是，伴随着裁量基准的适用不断积累，对于相同种类的案件，只要不存在合理的理由，就不能允许做出与以前的处理不同的处理。

二、对行政裁量的统制与行政的自我拘束 （一）法规范的解释、适用与裁量 现代国家中虽然也存在不成文法，但是，绝大多数的法规范是以法条款的形式存在的，并且，相关法规范伴随着时间的推移和形势的发展得以逐步修正和完善。讨论相关问题的详细内容和文献注释等，请参见原文。〔2〕 从草案内容来看，本次修正的重点主要涉及立法权限和立法程序的六个方面。

〔13〕《如何理解〈中华人民共和国宪法〉第40条、〈中华人民共和国民事诉讼法〉第65条、〈中华人民共和国电信条例〉第66条》，参见全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复》(2000－2005)，中国民主法制出版社2006年版，第129页。〔13〕根据《人民检察院组织法》，在民主集中制下，就某一具体案件的处理，检察长与检察委员会多数成员意见不一致应当如何协调？〔14〕地方性法规能否设立罪犯驾驶保证金、保外就医保证金？〔15〕个别省份部分县(市、区)人口数在没有行政区划变动或重大工程建设的原因下出现较大变动，是否应当重新确定本级人大的代表名额？〔16〕在取保候审期间，人大代表能否参加代表大会或闭会期间的代表活动、履行代表职责？〔17〕 在行政法类的答复中，法工委也直接回应了如下问题：交通事故责任认定是否属于可诉的具体行政行为？〔18〕国土资源部门解除土地使用权有偿出让合同是否属于行政争议？〔19〕根据《行政处罚法》，违法行为二年未被发现免于处罚，发现应当如何界定？〔20〕企业年度检验是否属于行政许可？〔21〕行政复议期间，行政机关能否申请人民法院强制执行？〔22〕 此外，询问答复也解答了民法、刑法、社会法、诉讼法等其他法律部门实施中提出的问题。〔41〕参见全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复》(2000－2005)，第52页。〔16〕《人口增长较多的县(市、区)代表的名额可否重新确定》，来源：http：//www．npc．gov．cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007－01/04/content_356081．htm，2014年9月10日访问。

另一方面，由于询问答复制度也存在合法性问题，因此，全国人大常委会便缺乏以合法性缺失为由监督和约束司法解释的底气。法工委也对设立询问答复制度的必要性说明如下：在法律实施中，有关部门与地方往往向立法工作机构提出一些法律询问，要求予以答复，以指导工作。

在一系列的答复中，法工委通过对《立法法》第8条的解释，进一步明确了中央与地方立法权在一些具体领域的划分，而划分的结果是地方立法权被普遍抑制。〔4〕参见张春生主编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，法律出版社2000年版，第161、162页。〔34〕根据全国人大常委会法工委的解释，第一种适用条件又具体包括以下三种情华东政法大学学报2015年第1期况：一是，需要进一步明确法律界限的。〔61〕《张德江委员长在第十二届全国人大常委会第八次会议闭幕会上的讲话》(2014年4月24日)，来源：http：//www．npc．gov．cn/npc/wyzzy/2014－05/22/content_1864011．htm，2014年9月16日访问。

例如，法院无权以案件调查为由要求电信公司向其公开用户的通信记录这一答复既是对宪法保障的通信秘密和通信自由的重申和强调，又是对该项基本权利的更严谨界定。若将这种答复定位为‘无权解释，仅具有研究性或参考性，那么，何必动用有限的立法资源去规范一个无法律效力的行为？这种未经仔细考虑的立法冲动显然有损立法权威。〔19〕参见《国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议》，来源：http：//www．npc．gov．cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－12/25/content_337521．htm，2014年9月10日访问。如果这一思路是全国人大常委会未来立法工作的一个重点和改革方向，那么对法律询问答复制度的调整不仅势在必行，而且迫在眉睫。

〔24〕诉讼法方面，答复也回应了诸如民办学校因资不抵债无法继续办学人民法院能否依照《民事诉讼法》组织破产清算〔25〕等问题。〔18〕参见《交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围》，来源：http：//www．npc．gov．cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005－01/05/content_363206．htm，2014年9月10日访问。

〔11〕法律询问答复所涉及的法律部门远远超过现有的法律解释。严格意义上说，司法解释权并非法定制度，因为该制度的创立者全国人大常委会在1981年并不具有立法权。

〔62〕 褚宸舸教授对稳健型及创新性方案表示明确的质疑。在立法资源、尤其是解释规范尚稀缺的情况下，我们应当积极有效地利用这些资源。一方面，由于《立法法》定位不清，该制度不仅与法律解释存在功能交叉重合的现象，而且其效力也处于不确定的状态。第27条规定：司法解释施行后，人民法院作为裁判依据的，应当在司法文书中援引。第二，在法律执行过程中遇到需要作法律解释时，应当先向其上级机关提出，上级机关能答复解决的，则无需提出立法解释要求。〔54〕的确，在实践中，有些机关对于答复，特别是对其有利的答复予以高度认可，并通过一定的机制使其具有普遍的效力。

〔64〕参见焦红艳：《争议立法法修改》，载《法治周末》2013年11月14日第1版。〔39〕 上述说明进一步模糊了法律解释与法律询问答复之间的功能区别。

〔10〕如此有限的规模根本无法满足法律实践对法律解释的需求。〔1〕立法权限、立法程序、立法技术中的不少制度都将面临更新完善以及去留的抉择。

例如，在刑事司法方面，答复曾就见习医生出现医疗纠纷是否构成非法行医罪，隐匿、销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告构成犯罪的主体范围，能否在法定刑以下判处被告人受贿罪等问题做出回应。在他看来，尽管全国人大常委会法制工作机构曾经……对某些法律作过一些解答，在实践中曾起过良好作用……但是，由于它不是权力机构而是工作机构，这种解释只能供考虑……〔5〕显然，法工委的组织属性和地位使其所做的解释先天缺乏合法性的基因，因而也就无法获得立法解释的地位。

〔26〕《关于职工被人民检察院作出不予起诉决定用人单位解除劳动合同适用依据问题》，来源：http：//www．npc．gov．cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2003－10/22/content_363177．htm，2014年9月10日访问。〔31〕另外，答复也直面了诸如犯罪嫌疑人被监视居住期满后能否转取保候审等执行层面的问题，金融机构拒不协助人民法院冻结、划拨存款并造成相关款项被转移且无法追回情况下能否由金融机构承担赔偿责任。〔33〕 (三)与法律解释功能的交叉重合 《立法法》起草者试图对法律解释与询问答复在功能上进行区分。在这次会议上，张德江委员长专门强调了加强法律解释工作的计划。

在四月底结束的第八次会议上，本届全国人大常委会通过了关于《刑法》、《刑事诉讼法》有关规定的七个法律解释，进一步明确了《刑法》、《刑事诉讼法》有关规定的具体含义和适用问题。〔66〕参见全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复》(2000－2005)，第174页。

从一定意义上说，现有法律询问答复与法律解释的区别仅仅在于最终是否通过全国人大常委会的立法程序进行审议、表决及发布。它不仅强调法律解释工作在整个立法工作中的重要性，而且也表达了解释主体一元化、增强解释约束力的愿望。

〔57〕参见《立法法》第8条。这一方案与《立法法》制定前的实践类似，但其局限性也很明显。

首先，法工委应当将所有的询问答复进行编撰，以答复时间先后顺序进行编号并对社会公布。在程序方面，要求法律草案通过网络等途径予以公布，将前评估、后评估、法律清理等纳入正式立法程序，以及要求立法机关公布立法规划、年度立法计划。在我国，实体意义上或立法管辖权意义上最重要的立法资源是由全国人大及其常委会掌握的。〔43〕这些都是针对法律的规定需要进一步明确具体含义的所做的解释。

〔28〕参见林彦：《法律保留制度的现状———基于询问答复的考察》，《宪法研究》(第十卷)，四川大学出版社2009年版。〔63〕 此外，全国人大常委会法工委原副主任张春生近期也主张，在《立法法》修改过程中可以尝试规定将询问答复有选择地上升为法的解释，之所以是有选择的，他认为，带有一定普遍意义的答复上升为法的解释才有意义，这有利于法律更好地实施。

林彦，上海交通大学凯原法学院副教授，法学博士。首先，是浪费了宝贵的立法资源。

〔12〕参见崔清新、陈菲：《全国人大常委会通过关于刑法、刑诉法有关规定的解释》，来源：http：//www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2014－04/25/content_1861228．htm，2014年9月10日访问。其四，将解释制度一元化，而不再实行双轨制，有利于法制统一。

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